Oleh: Rifki Zidani*
Lebih dari 342 daerah di Indonesia mengajukan rencana pemekaran daerah otonomi baru (DOB) yang beberapa di antaranya turut mengusulkan daerah istimewa dan otonomi khusus (desentralisasi asimetris). Dari usulan tersebut, faktor terkait peningkatan kesejahteraan ekonomi dan pembangunan menjadi alasan utama yang didalilkan oleh pemohon terkait pemekaran daerah. Sementara beberapa daerah yang menginginkan pemekaran yang bersifat asimetris mengedepankan alasan-alasan yang berkaitan dengan histori dan kebudayaan.
Berdasarkan laporan Direktorat Jenderal Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri), daerah yang mengusulkan pemekaran terbagi menjadi 42 usulan pembentukan provinsi, 252 usulan pembentukan kabupaten, 36 usulan pembentukan kota, enam usulan daerah istimewa, dan lima daerah otonomi khusus. Realitas tersebut menunjukkan upaya daerah untuk lebih mandiri dalam mengelola dan menjalankan fungsi pemerintah daerah lebih maksimal dan efektif. Narasi pemekaran suatu daerah selalu dibungkus dengan niat mulia masyarakat setempat yang mengharapkan pengelolaan daerah agar lebih bijak. Selain itu, upaya tersebut sebagai bentuk kritik terhadap pemda sebelumnya yang gagal memberikan atensi yang setara. Sehingga banyak daerah memilih opsi pemekaran sebagai solusi dari permasalahan yang mereka alami.
Pemekaran dan transformasi daerah di Indonesia pada dasarnya bukan persoalan yang baru terjadi. Misalnya, Daerah Istimewa Yogyakata lahir karena sejarah daerah tersebut yang lekat dengan nuansa kerajaan. Sementara daerah Aceh juga mempunyai alasan yang sama meskipun ada kekhususan lainnya dengan memberlakukan hukum Islam. Timbulnya transformasi daerah merupakan bagian aspirasi masyarakat dalam memotret realitas kebijakan pemerintah daerah agar lebih berkemajuan. Hal tersebut selaras dengan adanya desentralisasi asimetris untuk memastikan pengelolaan daerah tidak tergantung pada pusat dan melahirkan kemandirian dalam menyusun kebijakan yang efektif dan sesuai dengan kearifan lokal yang terjadi dalam daerah tersebut.
Adanya kekhususan dan keistimewaan dalam suatu daerah bukanlah sebuah anomali dalam negara kesatuan yang menganut sistem demokrasi. Realitas tersebut dijamin oleh konstitusi sebagaimana tertulis dalam pasal 18b ayat 1. Negara menjamin dan menghormati kekhususan dan keistimewaan suatu daerah selagi pendiriannya berdasarkan pada undang-undang dan tidak berbenturan dengan nilai-nilai konstitusi.
Hal tersebut sesuai dengan konsep yang diajukan Charles Tarlton tentang desentralisasi asimetris. Meskipun ia lebih menyoroti desentralisasi asimetris dalam sistem federasi, akan tetapi gagasan-gagasanya memiliki kesamaan terhadap negara kesatuan. Dalam sistem federasi, Tartlon membagi menjadi dua jenis, pertama merujuk pada adanya perbedaan antar daerah dalam hal luas wilayah, potensi ekonomi, budaya dan bahasa, atau perbedaan dalam otonomi, sistem perwakilan atau kewenangan yang timbul karena adanya perbedaan karakteristik tadi. Sedangkan asimetri kedua merupakan produk konstitusi yang didesain secara sadar untuk mencapai tujuan tertentu. Hal ini berhubungan dengan alokasi kewenangan dalam besaran yang berbeda, atau pemberian otonomi dalam wilayah kebijakan tertentu, kepada daerah tertentu saja.
Konsepsi terkait desentralisasi asimetris dalam negara kesatuan pada umumnya menekankan pada peningkatan kebijakan yang relevan terhadap kondisi suatu daerah. Dalam konteks desentralisasi asimetris di Indonesia, suatu daerah mendapatkan keistimewaan dan otonomi khusus umumnya diajukan karena faktor histori, pengembangan ekonomi khusus dan tendensi politik. Keistimewaan daerah selalu lahir dari nilai-nilai histori yang melekat dengan proses berdirinya daerah itu sendiri. Corneslis Lay dalam tulisannya “Desentralisasi Asimetris Bagi Indonesia” menjelaskan paradigma uniformitas menafikan fakta keragaman yang melekat dalam daerah-daerah dan sekaligus menafikan kepentingan nasional dalam kerangka desentralisasi, seperti kepentingan untuk menjaga keutuhan negara. Sehingga urgensi desentralisasi asimetris bertujuan mengakomodasi tipologi kebijakan daerah yang tidak seragam dan sesuai dengan keunikan dan kekhususan daerah.
Namun, fenomena maraknya penambahan daerah desentralisasi asimetris menjadi pertanyaan besar, khususnya terkait urgensi dan tujuan transformasi daerah tersebut yang terkadang hanya menyimpan ego sektoral daerah. Sangat disayangkan jika tujuan daerah yang menghendaki keistimewaan dan otonomi khusus terperangkap dalam manifestasi kepentingan politik agar daerah tersebut mendapatkan kewenangan yang berbeda dan lebih spesifik untuk menjalankan sistem pemerintahan. Dalam prinsipnya desentralisasi asimetris memang memberikan kemudahan dalam mengakomodir kebijakan yang mengedepankan keanekaragaman daerah, akan tetapi praktiknya justru menimbulkan konsekuensi yang sarat dengan kepentingan politik. Hal tersebut dapat ditinjau dari urgensi suatu daerah yang ingin mendapatkan perlakuan khusus, apakah berdasarkan pendekatan kesejahteraan untuk pembangunan daerah atau justru terdapat urgensi semu yang berorientasi pada kepentingan politik kelompok atau bahkan individu di dalam daerah.
Pemberian daerah keistimewaan dan otonomi khusus daerah oleh pemerintah pusat tidak hanya berfokus pada pembentukan kebijakan khusus yang relevan atas daerah itu sendiri. Terdapat pendanaan yang berbeda baik secara prosedural atau jumlah Anggaran Pembelanjaan Daerah (APBD) atau yang dikenal sebagai dana keistimewaan. Selain itu, dalam hal wewenang politik, pemilihan kepala daerah dapat dilakukan dengan metode pilkada asimetris meskipun di dalam pelaksanaannya tidak berorientasi pada nilai-nilai demokratis. Sehingga banyak daerah yang juga menginginkan hak tersebut dengan menarasikan isu terkait sejarah kedaerahan serta pengelolaan hal strategis lainya untuk daerah yang menginginkan otonomi khusus.
Dana Keistimewaan adalah dana yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang dialokasikan untuk mendanai kewenangan istimewa dan merupakan bagian dari dana transfer ke daerah dan dana desa. Seperti halnya Dana Keistimewaan DIY dialokasikan sesuai amanat Pasal 42 Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. Secara teknis, Gubernur DIY mengajukan usulan rencana kebutuhan DK DIY yang dilengkapi dengan kerangka acuan kerja (program/kegiatan) kepada Menkeu c.q. Dirjen PK, paling lambat minggu pertama Februari. Kemudian Menkeu bersama Mendagri dan K/L terkait melakukan penilaian kelayakan program/kegiatan usulan DK DIY. Hasil penilaian dituangkan dalam berita acara paling lambat minggu ketiga Februari. Orientasi dari dana keistimewaan adalah mewujudkan pemerintahan yang demokratis, mewujudkan kesejahteraan dan kemakmuran masyarakat dan hal yang terpenting adalah menjamin ke-bhineka tunggal ika dalam pembangunan daerah.
Keberadaan dana istimewa memang membantu daerah agar lebih berkembang dengan kebijakan yang mengakomodir hal strategis bernuansakan nilai-nilai kedaerahan. Akan tetapi, jika tidak ada kesiapan daerah dalam mengelola keuangan tersebut, program-program yang akan direalisasikan akan terjebak pada hal-hal yang bersifat formalitas dan mengabaikan aspek substansial di dalamnya. Akibatnya, kemungkinan terbesar adalah terjadinya pemanfaatan dana keistimewaan yang menguntungkan kelompok tertentu. Sehingga potensi korupsi dalam sistem keuangan tersebut sangat besar jika suatu daerah tidak bisa mengelolanya dengan efektif dan bijak. Oleh karena, transformasi daerah menjadi asimetris akan sangat membahayakan jika berdasar pada penerimaan dana keistimewaan saja tanpa melihat kesiapan daerah baik dari kualitas sumber daya manusia, aspek perekonomian, dan pengelolaan sumber pemasukan daerah yang bisa saja berasal dari sektor alam, budaya dan pariwisata.
Hal lain yang lebih mengkhawatirkan terkait urgensi semu transformasi daerah menjadi asimetris adalah munculnya pilkada asimetris dimana sistem pemilihan kepala daerah berjalan atas aspek-aspek kedaerahan dan berbeda secara metode pemilihan dan syarat-syarat pencalonan Konteks pilkada asimetris merupakan bentuk pengejawantahan dari kebijakan politik dalam menentukan kepala daerah yang terjadi di daerah yang mendapatkan status keistimewaan dan kekhususan. Prinsip pilkada asimetris terletak pada karakteristik daerah yang menyimpan potensi untuk kemajuan dan kesejahteraan. Setiap daerah memiliki sosial-kultur yang berbeda beda sehingga pelaksanaan pilkada dengan sistem seragam terkadang tidak dapat menjawab persoalan-persoalan daerah yang variatif.
Disatu sisi, pilkada asimetris menjadi kritik evaluasi terhadap pemilihan kepala daerah secara langsung, akan tetapi jika keberadaan sistem tersebut hanya dimaksudkan untuk memudahkan “pemilihan kepala daerah:”. Risiko terbesarnya suatu pemilihan akan tetap berjalan meskipun mendistorsi nilai-nilai demokrasi secara tidak langsung. Sebab suatu daerah yang sudah mendapatkan status istimewa atau khusus dapat mengajukan sistem pemilihan yang berbeda baik dari segi syarat pencalonan, batas minimum kemenangan atau bahkan tidak menggunakan pemilihan secara langsung.
Maka dari itu, penambahan terkait daerah yang berstatus asimetris hendaknya dikaji lebih mendalam, khususnya terkait urgensi dan kesiapan daerah. Jika hanya aspek kesejarahan yang selalu dijadikan narasi utama dalam pemekaran yang bersifat asimetris, bukan tidak mungkin hampir semua daerah di Indonesia akan menghendaki keistimewaan juga. Sebab, fakta sejarahnya, sebelum menjadi kesatuan, negara Indonesia merupakan kerajaan yang terbagi di beberapa daerah. Maka penting adanya peninjauan terkait urgensi agar desentralisasi asimetris tidak menjadi sistem yang hanya dimanfaatkan oleh euforia politik yang dimanipulasi oleh elit dan oligarki.
*Mahasiswa Magister Hukum Bisnis dan Kenegaraan Fakultas Hukum
Universitas Gadjah Mada
