Oleh: Yamuna Nurafifah*
Desentralisasi dan otonomi daerah merupakan ruh dari Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pemerintah daerah, khususnya eksekutif yaitu gubernur, bupati dan walikota adalah pelaksana dari adanya desentralisasi dan otonomi daerah. Namun, jika dalam proses terpilihnya cacat moral, apakah ini jalan negara Indonesia menuju sentralistik berbingkai demokrasi? Selain itu juga, omon-omon Putusan Mahkamah Konstitusi No. 90/PUU-XXI/2023 yang mengabulkan uji materi batas usia capres dan cawapres berusia 40 tahun atau berpengalaman sebagai kepala daerah, tentu hal ini akan sangat berpengaruh pada jalan pilkada kita. Apalagi akhir-akhir ini pencalonan presiden yang berasal dari kepala daerah sangat gencar sekali. Lalu apa implikasinya pada pilkada dan demokrasi di Indonesia? atau jangan-jangan penyelenggaraan pilkada selama ini hanya untuk alat legitimasi untuk menuju kekuasaan di istana negara? lalu bagaimana cara melihat arah pilkada kita?
Perubahan Pengaturan Pilkada
Pilkada, ibarat dalam rantai makanan dasar berposisi sebagai produsen. Sebab pilkadalah yang berperan sebagai dasar dari pola rantai makanan. Dimana pilkada adalah penyedia calon-calon kepala daerah yang bakal memimpin sekaligus yang menjadi penentu proses rantai makanan yang selanjutnya, berupa pemilu-pemilu pada tahapan tingkat tinggi. Pada satu ketempatanpun terlihat bahwa, dengan memenangkan pemilihan kepala daerah tertentu, dapat menjadikan langkah politisi menjadi mulus untuk menuju jabatan di Istana. Dari Walikota Solo, Gubernur Jakarta, menuju ke Istana Negara misalnya. Sebabnya perlu ditelisik lebih lanjut bagaimana sih pengaturan penyelenggaraan sistem pilkada di Indonesia?
Pada mulanya pemilihan kepala daerah di Indonesia dipilih oleh DPRD. Kemudian seiring dengan tuntutan reformasi berupa otonomi daerah, pemilihan kepala daerah berubah dilaksanakan secara langsung. Namun, ternyata keputusan ini menimbulkan polemik, pada amandemen kedua munculnya Pasal 18 ayat (4) UUD NRI menyatakan bahwa ”Gubernur, bupati, walikota, masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis”. Pemaknaan kata demokratis inilah pemicunya. Apakah dengan munculnya frasa dipilih secara demokratis menjadikan pemilihan kepala daerah dapat dilaksanakan dengan cara-cara lain selain dengan dipilih langsung oleh rakyat?
Maka jawabannya, berdasarkan dengan dialektika yang tercantum dalam naskah komprehensif bahwa frasa ”dipilih secara demokratis” ini dimaknai dengan penyelenggaraan pemerintah daerah dapat dilaksanakan dengan pemilihan secara langsung oleh rakyat maupun melalui DPRD. Sebab lahirnya kata ”secara demokratis” ini disebabkan adanya perbedaan pendapat mengenai penyelenggaraan pemilihan kepala daerah. Terdapat pendapat yang menghendaki pemilihan kepada daerah diselenggarakan secara langsung, dan pendapat yang menghendaki pemilihan kepala daerah dilaksanakan melalui DPRD.
Dalam rumusannya, pembentuk UUD NRI mengakomodir adanya penghormatan dan perlindungan konstitusi terhadap keberagaman adat istiadat dan budaya rakyat Indonesia dari berbagai wilayah dengan adanya opened legal policy dalam pasal 18 ayat (4) UUD NRI ini. Diharapkan dalam pengaturan lebih lanjut mengenai penyelenggaraan sistem pemilihan kepala daerah dapat disesuaikan dengan kehendak rakyat. Sehingga rakyat mempunyai pilihan untuk menyelenggarakan sistem pemilihan kepala daerah yang sesuai dengan dinamika perkembangan bangsa dan menentukan bentuk demokrasi yang sesuai dengan kehendak rakyat.
Namun, dalam penyelenggaraan pemilihan kepala daerah di tahun 2005 sebagai pemilihan kepala daerah pertama yang diselenggarakan setelah amandemen kedua, yang menambahkan pasal 18 ayat (4) UUN NRI 1945, tidak mengakomodir bentuk keberagaman adat istiadat dan budaya rakyat Indonesia yang diamanatkan oleh naskah komprehensif.
Dalam penyelenggaraanya yang diatur dalam UU 32/2004 Pasal 56 ayat (1) menyatakan bahwa ”Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dipilih dalam satu pasangan calon yang dilaksanakan secara demokratis berdasarkan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil”. Dari pengaturan tersebut diketahui bahwa pemilihan kepala daerah pada tahun 2005 diselenggarakan dengan sistem pemilu langsung oleh rakyat.
Pada pemilihan kepala daerah selanjutnya pengaturan mengenai sistem pemilihannya diatur dalam UU 22/2007 yang mengkategorikan bahwa pemilihan kepada daerah termasuk dalam rezim pemilu dan disebut dengan Pemilukada. Pemilihan kepala daerah yang pertama kali diatur melalui undang-undang ini yakni Pemilukada yang dilaksanakan di DKI Jakarta.
Pada tahun 2011, terdapat undang-undang baru yang mengatur mengenai penyelenggaraan pemilu yakni di UU 15/2011. Dalam pengaturan UU ini pemilihan kepala daerah menggunakan istilah ”pemilihan Gubernur, Bupati, Walikota secara demokratis dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945”. Tetapi tetap saja dalam penyelenggaraanya pemilihan kepala daerah dipilih langsung oleh rakyat dan mengenyampingkan tafsir ”secara demokratis” yang terdapat dalam Naskah Komprehensif.
Pada tahun 2014, di DPR RI sempat terdapat keputusan yang mencoba untuk mengembalikan sistem pemilihan kepala daerah dilaksnakan secara tidak langsung, yakni dengan melalui DPRD. Tetapi keputusan ini tidak berlangsung lama, Presiden SBY tidak menyetujuiny dan melakukan pembatalan melalui Perpu 1/2014 dan Perpu 2/2014 yang menghapus eksistensi dari UU 23/2014. Pemilihan kepala daerah di tahun-tahun selanjutnya tetap pada mekanisme pemilihan secara langsung oleh rakyat dan mengenyampingkan adanya frasa ”dipilih secara demokratis” dalam Naskah Komprehensif.
Pada tahun 2015 terdapat perbedaan dalam penyelenggaraan pemilu, walaupun tetap dilaksanakan secara langsung oleh rakyat, namun terdapat mekanisme keserantakan dalam penyelenggaraannya. Pemilihan kepala daerah pada periode ini berdasarkan dengan UU 8 tahun 8/2015 dan UU 9/2015 yang mengatur mekanisme penyelenggaraan pemilihan kepala daerah secara serentak. Penyelenggaraan pemilihan kepala daerah secara serentak ini dilatarbelakangi oleh adanya tuntutan efisiensi dan efektivitas dalam penyelenggaraan pemilihan kepala daerah, penataan ulang sistem politik dan demokrasi daerah, upaya meningkatkan kualitas demokrasi dan partisipasi rakyat dalam pemilihan kepala daerah dan juga mengurangi kejenuhan pemilih dan konflik politik.
Namun, dalam penyelenggaraan pemilihan kepala daerah secara serentak ternyata juga menimbulkan beberapa polemik. Diantaranya tahun 2015, muncul fenomena calon tunggal, keterbatasan dalam pengaturan regulasinya, kurang transparannya mengenai hak dipilih dan memilih yang terhambat karena adanya calon tunggal dan dalam prosesnya berjalan secara tidak transparan. Selain itu karena diselenggarakan untuk pertama kalinya KPU sebagai penyelenggara mengalami kendala di masalah teknis dan koordinasi dalam pengelolaan pilkada serentak secara nasional ini baik di bidang pengawasan maupun di bidanga pengeloaan logistik. Pada tahun ini juga terdapat benih-benih adanya politik identitas dan polarasinya pada yang terjadi pada pemilihan kepala daerah Gubernur DKI Jakarta.
Pada pemilihan kepala daerah yang terselenggara pada tahun 2019 juga terdapat kendala sebagaimana diketahui bersama saat tahun ini terjadi pandemi Covid-19. Mau tidak mau pemerintah harus tetap menyelenggarakan pemilihan kepala daerah dengan segala resikonya. Tahun ini penyelenggaraan pemilihan kepada daerah serentak diselenggarakan dengan beberapa kekurangan, salah satunya yaitu di masalah administrastif dan teknis berupa sengketa hasil pemilihan kepala daerah, pelanggaran kampanye dan isu netraliras penyelenggara dan aparat keamanan.
Selain itu benih-benih politik identitas yang muncul pada pemilihan Gubernur DKI Jakarta meledak saat penyelenggaraan pemilihan kepala daerah serentak ini. Hal ini berimplikasi pada munculnya polarisasi di masyarakat yang menimbulkan adanya ketegangan sosial dibeberapa daerah. Selain itu juga terdapat problematika dalam sistem pengawasan dan penegatakan hukum. Pengawasan pemilihan kepala daerah oleh Bawaslu dan penegakan terhadap pelanggaran pemilihan kepala daerah berbuntut pada proses hukum yang panjang.
Problematika ini tidak membuat surut pemerintah untuk tetap menyelenggarakan pemilihan kepala daerah serentak di tahun 2024. Pada penyelenggaran pemilihan kepala daerah periode ini juga menimbulkan problematika yang komplek. Seperti kendala teknis dan logistik, tantangan regulasi dan koordinasi penyelenggara pemilihan kepala daerah, munculnya isu SARA, politik identitas, netralitas aparatur negara, penyalahgunaan anggaran dan adanya provokasi media sosial yang menimbulkan konflik sosial selama penyelenggaran pemilihan kepala daerah dan setelah pilkada.
Munculnya Dinasti Politik di Pilkada Daerah Pasca Pengaturan Pemilihan Secara Langsung
”Bila bukan dari keluarga politisi, jangan pernah berharap besar menjadi pejabat di Indonesia” ujar dosen kami, Dian Agung Wicaksono dalam perkuliahan sore itu. Pada pemilihan kepala daerah secara langsung pada tahun 2005 harapan untuk demokrasi Indonesia yang lebih baik bertumpu. Namun, ini tetap menjadi cita-cita yang entah kapan terealisasikan. Membuktikan argumentasi Dian Agung dalam observasi ini saya mendapatkan temuan bahwa;
Otonomi dan desentralisasi pemerintah daerah ternyata tidak seindah bayangan reformasi. Justru dengan adanya tuntunan pemilihan kepala daerah secara langsung oleh rakyat bonus dari proses otonomi dan desentralisasi daerah, menjadikan para penguasa lokal bertikai dan berebut kue tersebut, dengan menghalalkan segala cara. Sejak pemilihan kepala daerah secara langsung oleh rakyat pada tahun 2005 terdapat pola-pola baru hubungan pusat dan daerah, bukan sebatas pada hubungan sebagai penyelenggara pemerintahan saja tetapi juga transaksi politik timbal balik.
Salah satu contoh, tari ulur kewenangan daerah yang merupakan inti dari penyelenggaraan otonomi dan desentralisasi di pemerintahan daerah. Bisa saja dengan mudah pemerintah pusat melaksanakan pembatasan hak-hak yang didapatkan oleh daerah dengan mengaturnya dalam peraturan perundang-undangan. Namun, apakah pemerintah daerah akan diam, tentu tidak. Maka terjadilah adu mekanik antara pemerintah daerah dan pemerintah pusat dimana untuk melawan tindakan tersebut pemerintah daerah (baca: kepala daerah) akan mengancam menggembosi suara saat pemilihan selanjutnya baik itu berupa pemilihan kepala daerah provinsi misal maupun di tingkat pilpres. Hal ini merupakan ancaman telak bagi politisi pusat, karena apa? Karena akar dari politik daerah bersumber dari loyalitas simpatisan akar rumput di daerah.
Sebab ada transaksi politis di atas muncul problem baru berupa upaya-upaya untuk memenangkan kandidat tententu dalam penyelenggaraan pemilu. Misalnya di pemilu serentak 2019 dan pemilu serentak 2024 yang menunjukan ke arah adanya potensi kecurangan yang bersifat struktural, sistematis dan masif. Seperti adanya laporan telah adalnya mobilisasi kepala desa untuk memilih calon tertentu secara tidak sah, dan penggelembungan suara yang terindikasi dari analisis data penghitungan suara. Munculnya fenomena pendukungan Presiden Prabowo Subianto secara terbuka pada salah satu calon Gubernur Jawa Tengah dan Banten misal. Ini adalah bukti terjadinya transaksi-transaksi politis dalam sistem pemilihan secara langsung.
Lalu, apa implikasinya terhadap Indonesia? Implikasinya adalah adanya kasus-kasus sengketa di Mahkamah Konstitusi, padahal untuk sengketa di Mahkamah Konstitusi dibatasi oleh waktu. Hal ini mejadikan Mahkamah Konstitusi kebanjiran penyelesaian sengketa pemilu.
Menumpukanya Perkara Sengketa Pilkada di Mahkamah Konstitusi
Selain karena adanya penafsiran bahwa pemilihan kepala daerah sebagai pemilu menjadikan Mahkamah Konstitusi mempunyai kewenangan untuk memutus sengketa pemilihan kepala daerah secara serentak. Mahkamah Konstitusi mengalami kewalahan menghadapi perkara sengketa pemilu sebab adanya transaksi-transaksi politik yang dilakukan oleh politisi. Hal ini menjadikan beban kerja MK meningkat secara signifikan, tekanan politik dan psikologis terhadap MK, berpengaruh pada legitimasi hasil pemilu dan stabilisasi politik.
Dengan banyaknya perkara yang masuk dan MK kewalahan menjadikan keadilan MK dalam memutus sengketa menjadi dipertanyakan. Karena keadilan, tranpasari dan akuntabilitas dari putusan MK menjadi arah kiblat untuk menilai demokrasi yang ada di Indonesia dan sumber kepercayaan dari rakyat Indonesia atas berjalannya pemilihan umum secara langsung.
Mundurnya Demokrasi
Pilkada adalah perwujudan dari demokrasi yang didesentralisasikan terpaksa luruh satu persatu dari esensinya. Pada amandemen kedua, Konstitusi Republik Indonesia mengamanatkan agar Pilkada diselenggarakan secara demokratis. Demokratis di sini dimaknai bahwa rakyat Indonesia mempunyai kedaulatan penuh dalam memilih Kepala Daerahnya baik secara langsung maupun melalui perwakilan.
Terselenggaranya Pilkada adalah konsekuensi dari adanya otonomi daerah yang menjadi salah satu tuntutan dari reformasi di Indonesia. Sebagaimana diketahui bahwa, Indonesia merupakan negara kesatuan dimana dalam penyelenggaraan pemeritahannya terdiri dari pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pemerintah Daerah di Indonesia terdiri dari pemerintah daerah di tingkat provinsi dan pemerintah daerah di tingkat kabupaten. Dalam hal ini pemerintah daerah mempunyai hak untuk mengatur dan mengurus pemerintahannya secara mandiri berdasarkan hak otonomi dan tugas pembantuan.
Semenjak pengaturan pemilihan kepala daerah diatur dalam UU 32/2004 tentang Pemda, sistem pemilihan kepada daerah yang pada mulanya dipilih oleh DPRD, pada peraturan ini pemilihan kepada daerah dipilih secara langsung oleh rakyat dalam bingkai pemilu. Pemilu adalah alat dalam melaksanakan demokrasi, terselenggaranya pemilihan kepala daerah melalui pemilu tidak menjadikan ternodainya makna “demokratis” yang tercantum dalam Konstitusi Indonesia. Justru penyelenggaraan pemilu dalam mekanisme pemilihan kepala daerah merupakan lambang sekaligus tolak ukur demokrasi di Indonesia.
Namun, yang sangat disayangkan semenjak diselenggarakannya pemilu dalam pemilihan kepala daerah secara langsung ternyata jauh api dari bara menuju demokrasi Indonesia yang lebih baik lagi. Malah justru, sedikit demi sedikit demokrasi di daerah hilang sebab munculnya dinasti-dinasti politik di daerah yang menjadi raja-raja penguasa di daerah. Merekalah yang menciderai demokrasi desentralisasi di daerah dengan transaksi-transaksi politis yang dibuatnya untuk melanggengkan kekuasaanya.
Menciptakan Pilkada yang Merakyat
Pilkada secara langsung oleh rakyat selama ini sebagai alat untuk menjalankan otonomi dan desentralisasi di pemerintah daerah ternyata mengkhianati rakyat. Rakyat hanya terbatas jumlah angka yang tertera pada suara-suara. Sungguh sangat miris sekali. Lalu bagaimana cara untuk mewujudkan pilkada yang merakyat:
1. Adanya pengaturan lebih terperinci yang mempunyai kekuatan hukum kuat dalam menyelenggarakan desentralisasi dan otonomi daerah yang meminimalkan kekuasaan pemerintah pusat untuk mencabut hak-hak yang dimiliki oleh daerah.
2. Pendidikan etika politik
3. Pengaturan pemilihan yang memihak pada rakyat
4. Dan juga adanya lembaga di MK yang secara khusus menyelesaikan sengketa pilkada untuk menjamin adanya keadilan.
*Mahasiswa Magister Hukum Bisnis dan Kenegaraan UGM
